늘어나는 조세지출

올해 정부의 감세 지출, 즉 조세지출이 78조 원을 넘을 것이라고 합니다. 예산 667조 4,000억 원을 합한 정부지출의 10%를 처음으로 넘긴다고 합니다. 세금으로만 보면 국세 감면 비율은 15.9%로 역대 최고입니다. 국회 예산정책처의 <2024년 세법 개정안 분석> 보고서에 따르면 올해 정부의 조세지출 예산은 2024년 71조 4,000억 원 대비 9.2% 증가했습니다. 

▲ 나라살림연구소 정창수 소장

조세지출이란 조세감면･비과세･소득공제･세액공제･우대세율 적용 또는 과세이연 등 조세특례의 방식으로 납세자에 대한 재정 지원을 하는 것입니다. 한마디로 세금을 깎아주는 것인데 이것을 재정 지원이라고 보고 조세지출이라고 하는 것입니다. 세금을 깎아주는 것은 재정방식으로 있을 수 있습니다. 문제는 크게 늘고 있다는 것입니다. 

특히 윤석열 정부 들어 고공행진을 하고 있습니다. 건전재정을 표방하는 정부가 재정지출은 줄이면서 각종 감세정책을 펼친 결과입니다. 문재인 정부 편성예산(2018~2022)에 따른 조세지출 예산 비중은 정부지출 중 8.9%였습니다. 윤석열 정부 첫 편성예산인 2023년은 10.2%로 전년 8.5% 대비 1.7%P 뛰었습니다. 2024년에는 9.8%였다가 다시 올해 2025년은 10.3%가 된 것입니다.

3년 연속 국세 감면율 법정한도를 초과했습니다. 지난 10년간 5번 법정한도를 초과했고 그 중 3번을 윤석열 정부가 한 것입니다. 법정한도는 국가재정법에 명시되어 있습니다. 법정한도를 어긴다는 것은 국가재정법을 어긴다는 것입니다. 기재부는 3년 연속 법정한도 초과가 예상됨에도 신규조세특례 항목 8건을 도입하고, 기존 조세특례 항목 26건의 지원 규모를 확대하는 등 조세지출 조정 노력은 커녕 오히려 늘려가고 있습니다. 현재 기재부는 재정준칙을 국가재정법에 명시해야 한다고 주장하고 있습니다. 하지만 이미 국가재정법을 어기고 있는데 재정준칙을 법에 명시한들 어떤 의미가 있을지 의문입니다. 

늘어나는 부자 감세

정부는 올해 조세지출 증가 이유로 대기업 실적 회복을 위한 연구개발(R&D), 통합세액공제 증가 등을 제시했습니다. 하지만 2025년 예산안 기준으로 12대 분야별 재원배분의 비중을 살펴보면, 총 재정지출 대비 조세지출 비중은 산업·중소기업 및 에너지 분야, 농림·수산·식품 분야, 보건·복지·고용, R&D 순으로 높을 것으로 전망되고 있습니다. 결국 조세지출이 총체적으로 늘고 있는 것이 문제의 핵심입니다.

문제는 수혜자가 누구냐는 것입니다. 개인에 대한 조세지출은 2023년 43.1조 원(비중 61.7%)에서 2025년 49.9조 원(비중 64.0%)으로 늘었습니다. 이중 중·저소득자 비중이 41.8%에서 42.6%, 고소득자 비중이 19.9%에서 21.4%로 늘었습니다. 둘 다 늘었지만 중저소득자 기준이 근로소득 8,400만 원이어서 과연 중저소득자라고 불러야 하는지가 의문입니다. 8,400만원은 근로소득자의 7%에 해당합니다. 저소득자들은 세금 자체가 적어 감면받기 때문에 만든 의도적인 통계착시라고 보여집니다.

기업은 더합니다. 기업에 대한 조세지출은 2023년 26.2조 원(비중 37.6%)에서 2025년 27.6조 원(비중 35.4%)로 줄었습니다. 그런데 기업에서도 중소기업이 주로 줄었습니다. 중소기업은 25.9%에서 24.2%로 줄고 중견기업도 1.5% 에서 1.3%로 줄었습니다. 상호출자기업은 6.3% 를 유지했습니다. 

문제는 조세특례제도의 수혜대상이 농어민, 고령자, 장애인으로 명시된 경우 실제소득·자산기준과 무관하게 감면액 전액을 ‘중·저소득자’ 귀착으로 구분한다는 점입니다. 통계는 정책입니다. 통계가 부실하고 모호하면 정책도 부실하고 모호한 것입니다. 소득기준에다가 수혜대상의 모호함까지 걷어내면 상당한 규모의 부자감세 현상이 발견될 가능성이 있습니다.

국회 기획재정위원회 소속 임광현 더불어민주당 의원이 30일 공개한 국세청의 연도별 근로소득 천분위 자료를 보면, 근로소득자 중 최상위 0.1% 구간 2만852명의 2023년 1인당 평균 결정세액은 3억3290만 원으로 1년 전보다 1836만 원(-5.2%) 줄었습니다. 이들의 1인당 평균 근로소득은 9억6004만 원이었습니다. 

반면 중위 50% 소득 구간 인원 20만8523명의 1인당 평균 결정세액은 29만 원으로 1년 전보다 0.9% 증가했습니다. 이들의 1인당 평균 근로소득은 3302만 원이었습니다. 세금이 증가했더라도 소득증가 보다 적다면 감세효과입니다. 더구나 세금이 줄었다면 막대한 감세효과일 것입니다. 

기준과 제도를 바꾸어야 합니다.

첫째, 조세지출을 법제화하는 조세특례에 대한 예비타당성 면제가 너무 많습니다. 2024년만 해도 8건 중 6건을 면제했습니다. 사전에 타당성 검토를 하지 않았으니 사후에 성과평가가 될리 만무합니다. 한번 시작된 조세특례는 계속되고 지속적으로 재정에 부담을 주게 됩니다. 

둘째, 얼마나 감면될지 추정치에 대한 자료가 부실하고 결산이 없습니다. 믿어지지 않겠지만 조세지출 보고서는 예측입니다. 그런데 예측에 대한 국세와 지방세의 통합적인 자료가 부재합니다. 이러다 보니 결산도 안합니다. 그래서 얼마가 실제로 줄었는지는 보고서가 없습니다. 그나마 지방자치단체는 지방세 지출보고서를 지방의회에 제출하게 되어 있습니다. 국회도 결산서의 첨부서류로 조세지출 예산서를 작성하고 제출을 의무화해야 합니다.

통계가 정책입니다. 기준이 모호하면 정책도 모호합니다. 결산이 없으면 평가가 없는 것이고 정책은 관성으로 진행되는 행위일 뿐입니다. 78조 원이라는 거대한 돈은 더 클 수도 있고, 특혜가 있을 수 있습니다. 이런 것이 예산낭비입니다.